今年上半年中国经济顶住压力，实现4.7%增长，经济运行在合理区间，而这显然离不开更加积极的财政政策发力。不过，二季度经济增速较一季度放缓，市场对下半年财政政策加力充满期待。
多位接受第一财经采访的经济学家认为，与上半年相比，下半年财政政策支出力度将更大，进一步强化对基建投资、实体经济的托底支撑与拉动效应。而且随着经济形势变化，会适时推出财政增量政策，确保经济运行在合理区间。
上半年财政温和发力稳经济
自2008年国际金融危机以来，中国一直采取扩张性财政政策，尤其是近两年经济下行压力加大，中国连续采取更加积极的财政政策，核心是通过增加举债等加大财政支出规模，从而刺激总需求，促进经济复苏和增长。
根据今年中央与地方预算报告，今年财政赤字率继续按4%安排，赤字规模创新高（5.89万亿元），叠加收入等，使得今年全国一般公共预算支出预计首次超过30万亿元。另外在继续发行超长期特别国债、大规模地方政府专项债支撑下，今年全国政府性基金支出预计11.9万亿元，持续保持增长。
从实际执行情况来看，一季度财政发力明显，而二季度有所减弱。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年年初财政资金靠前发力，一季度财政支出强度总体较高。对投资增长和相关产业需求形成了较强支撑，也为上半年乃至全年经济增长奠定了基础。
渣打银行大中华及北亚首席经济学家丁爽对第一财经表示，今年财政政策在一季度前置发力，为当季GDP超预期表现作出了贡献。但二季度政策实施进度明显放慢。
“今年4月和5月合并起来看，一般公共预算收入同比增长6.6%，超过了全年目标增长率（2.2%），但支出却同比下降2.4%，大幅低于全年目标增长率4.4%。如果将政府性基金预算纳入进来，4月和5月广义收入同比增长2.2%，而广义支出同比下滑5.7%，这两个月的广义赤字是三年来同期最低的。换言之，和二季度GDP明显减速相对应的是4-5月的财政政策偏紧。”丁爽说。
根据财政部数据，今年前5个月，全国广义财政支出（全国一般公共预算支出和政府性基金支出之和）同比下降0.3%。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，从广义财政来看，今年前5个月财政支出力度相对偏弱，而这受多重因素制约，比如在强化项目绩效管理等约束下，地方政府对投资项目趋于审慎。另外部分地方优质项目储备仍然不足，拖累项目开工及建设进度。原油等大宗商品价格上行抬高工程建设成本，部分项目或延后开工。
不过，罗志恒认为，前5个月广义财政支出略微下滑，更多体现的是财政支出节奏的变化，以及受房地产市场持续调整影响所致。不能将这一数据表现简单理解为财政政策力度减弱。
“比如一季度，中央和地方前期储备的成熟项目集中开工建设，专项债等各类财政资金投放进度较快，财政支出保持较高强度。进入二季度后，部分前期项目建设高峰逐步回落，而一批‘十五五’重大项目在上半年仍处于规划论证、前期审批阶段，项目接续存在一定时间差，带动整体财政支出增速阶段性放缓。”罗志恒说。
观察财政政策力度不能只看资金规模，提高财政政策效应也很关键。
罗志恒认为，今年中央财政创新财政政策工具，安排1000亿元用于财政金融协同促内需一揽子政策，通过贷款贴息、融资担保等方式，支持消费升级和重点领域投资。这种方式能够以较少的财政资金撬动更多社会资金参与，放大财政资金乘数效应。
袁海霞认为，今年以来财政支出结构持续优化，精准支持重点领域。比如在“投资于人”的导向下，继续落实发放育儿补贴、推行免费学前教育并扩大国家助学金覆盖范围等政策，今年前5个月相关民生领域支出近4.9万亿元，占一般公共预算支出的比重较去年全年大幅抬升4.6个百分点至42.7%。
另外，罗志恒认为，今年上半年财政部门继续深化实施一揽子化债政策，靠前使用化债额度，多措并举压降存量隐性债务，同时加快解决拖欠企业账款问题，这为经济良性循环创造了更有利的条件。
因此，专家们普遍认为，今年上半年财政政策持续发力，对经济增长起到一定支撑作用。
下半年财政将加力
相比于一季度国内生产总值增长5%，二季度经济增速回落至4.3%，经济增长速度放缓。
7月13日国务院主持召开的经济形势专家和企业家座谈会上要求，下半年加大逆周期调节力度，用好用足存量政策，预研储备增量政策，切实巩固拓展经济稳中向好态势。
丁爽认为，下半年宏观政策的重点应该是用足用好存量政策，特别是充分运用预算空间加快财政支出，拉动基建投资。由于4-5月财政支出大幅放慢，前五个月广义支出同比下降了0.3%，广义赤字低于去年同期，整体财政政策是偏紧的。根据其估算，如果下半年加快支出进度，把预算空间用足，后七个月广义支出的同比增长可以反弹到4%-5%，为下半年的经济增长提供强劲的推动力。
袁海霞表示，6月以来地方政府债券发行节奏显著提速，超长期特别国债陆续落地，相关政策效能将逐步释放，同时在“加大逆周期调节力度”的要求下，财政政策将进一步发力，下半年广义财政支出力度有望加大、支出增速有望回升，进一步强化对基建投资、实体经济的托底支撑与拉动效应。
“建议加快资金落地节奏、抢抓三季度施工窗口。力争三季度末完成项目建设类专项债90%（约3.24万亿元）下达，快于去年的76.6%；超长期特别国债三季度末前完成60%以上下达；政策性金融工具投放周期压缩至1-3个月；同时需注意，三季度是政府债券发行高峰，货币政策需配合保持流动性充裕。”袁海霞说。
罗志恒认为，下半年财政支出力度有望较上半年明显增强，对经济增长的支撑作用也将进一步显现。这一方面是因为今年上半年支出进度总体偏慢，从而使得下半年存在较大的发力空间，下半年财政支出增速大概率将明显高于上半年。另一方面，下半年重大项目建设将进入集中实施阶段，带动相关财政资金支出和实物工作量同步增长。
今年6月底公开的《国务院关于2025年中央决算的报告》中，在部署下一阶段财政工作时，首要任务是狠抓预算执行和政策落地。比如及时下达拨付预算资金，加快超长期特别国债、专项债等发行使用，压实地方和部门预算执行主体责任，加强穿透式管理与监督，确保资金安全规范高效使用。加快落实各项既定政策举措，持续跟踪研判、调整优化，同时强化政策预研储备、根据需要适时推出。
专家普遍认为，当前重点是狠抓财政政策执行，但也需要未雨绸缪提前储备财政增量政策。
袁海霞认为，未来根据经济形势及时出台增量政策，坚持应出早出、应出尽出，并强化各类政策协同发力。
“具体来看，7月底政治局会议定调后，三季度是关键的政策窗口期，增量政策在9-10月落地的概率较高。力度方面，后续可根据经济形势适时适度盘活专项债结存限额、增发超长期特别国债、增加政策性金融工具额度等，扩大（准）财政支出力度，截至2025年末地方债务限额仍有1.16万亿元空间，为逆周期调节预留充足抓手。”袁海霞说。
罗志恒建议，财政增量政策储备可重点关注两大方向。一是密切关注房地产市场变化，为房地产市场继续下行对财政收入和整体经济形势的拖累做好充足准备。比如，可研究设立增量专项政策资金，通过收购长期闲置项目、支持优质市场主体兼并重组困难房企项目、推动存量资产盘活等方式，改善行业整体现金流状况，促进市场出清和资源优化配置。
他表示，另一大方向是落实城乡居民增收计划，更加注重提高居民收入预期和消费能力。比如可研究落实城乡居民增收计划，短期内较具操作性的政策切入点是进一步提高城乡居民养老金水平。可分阶段提高城乡居民基础养老金标准。由于城乡居民养老金领取群体边际消费倾向较高，相关资金能够较快转化为消费需求；同时也有助于增强居民对未来收入的稳定预期，带动参保人员家庭消费意愿改善。
丁爽认为，今年一般公共预算收入大概率会超出预算水平，而政府性基金预算收入（特别是土地收入）预计会大幅低于预算水平。储备的财政增量政策可以考虑建立相应机制，在不突破预算赤字的前提下，将一般公共预算超收的部分投入使用，用来填补政府性基金预算中地方收入的缺口。
“如果用足今年的预算空间，全年经济增长还是可能落到目标区间以下时，可以考虑出台财政增量政策，提前使用明年的发债额度或批准使用过去年度积累的尚未用完的发债额度。”丁爽说。
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陈益刊
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